解读《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》

本文为张世峰司长对于最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》的解读，主要摘自张世峰司长2015年4月应邀出席全国妇联未成年人权益保护研讨班上的讲话。

　　 （一）制定《意见》的背景和依据

　　 一是监护人侵害未成年人权益恶性事件频发引起社会高度关注。近年来，父母（监护人）实施严重家庭暴力、虐待、性侵害未成年子女事件屡见报端，引起社会广泛关注和新闻媒体深度报道。媒体舆论和专家学者深入讨论处于监护缺失或监护失当困境的未成年人无法及时得到政府和社会有效保护的问题，建议政府在未成年人监护监督、监护干预、国家监护等方面发挥主导和兜底作用，呼吁尽快制定未成年人监护干预措施，落实依法撤销失职监护人监护资格的法律规定，依法保护未成年人合法权益。

　　 二是国务院领导同志和相关部门高度重视未成年人权益保护工作。新一届中央政府成立以来，国务院领导同志高度重视未成年人权益保护工作，多次就未成年人保护问题作出重要批示。国务院妇儿工委办公室会同有关部门多次研究未成年人权益保护工作，建议民政部会同高法院建立未成年人监护行政监督干预与司法裁判衔接的工作机制。最高人民法院院长周强同志对研究建立未成年人监护行政干预与司法裁判衔接机制作出明确批示。民政部李立国部长高度重视未成年人监护干预工作，要求就监护权转移问题与有关部门商讨，尽快研究拟定具体政策，采取有力措施保护受监护侵害未成年人合法权益。

　　 三是研究拟制未成年人监护干预政策文件具有明确的法律依据。党的十八届三中全会决定提出“重大改革要于法有据”。《未成年人保护法》第三条规定“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯”。专家学者和相关部门反复研究论证后认为，《民法通则》第十八条规定“人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格”；《未成年人保护法》第五十三条规定“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人”。《未成年人保护法》、《治安处罚法》明确了公安机关及时干预处置监护人侵害未成年人人身权益行为的职责。《民法通则》第十六条第四款“没有第一款、第二款规定的监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人”的规定，明确了民政部门代表政府承担未成年人国家监护职责；《未成年人保护法》第四十三条“县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任”，“对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构抚养”等规定，明确了民政部门承担生活无着未成年人临时监护责任和监护兜底责任，为民政部门救助、收留抚养无法得到有效家庭监护的未成年人提供了充分的法律依据。因此，研究制定《意见》，细化未成年人监护干预和临时安置措施，明确监护侵害事件干预处置流程，确定监护资格转移标准和程序，建立行政干预和司法裁判衔接机制，具有明确、充足的法律依据，是有法可依的。

　　 四是研究拟制未成年人监护干预政策文件具有坚实的政策基础。《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出“完善儿童监护制度，保障儿童获得有效监护”的工作目标，要求“建立完善儿童监护监督制度。……完善并落实不履行监护职责或严重侵害被监护儿童权益的父母或其他监护人资格撤销的法律制度”，四部门研究制定《意见》是贯彻落实《纲要》的应有之义和实际行动。2011年印发的《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（国办发〔2011〕39号）建立了未成年人监护干预制度的雏形，要求民政部门和救助保护机构开展家庭监护调查评估、监护干预等工作，为民政部门及救助保护机构开展受监护侵害未成年人家庭监护情况调查评估、家庭监护指导、监护权转移诉讼等工作提供了有力的政策基础。

　　 五是未成年人社会保护试点探索提供实践基础。各地民政部门和救助保护机构从20世纪90年代开展流浪未成年人救助保护工作以来，就积极开展跟踪回访、家庭帮扶等工作，并从源头预防角度出发积极开展困境儿童早期干预工作；特别是民政部从2013年6月起开展以未成年人监护干预为核心的未成年人社会保护试点工作，试点地区通过摸底排查、主动报告、分类帮扶等措施，从生产生活帮扶、家庭教育指导、心理行为矫治、监护监督随访等方面，对困境未成年人及其家庭进行帮助支持，上述实践和探索为民政部门和救助保护机构开展受监护侵害未成年人临时监护照料、家庭监护调查评估、家庭监护干预等工作提供了实践基础和工作经验。

　　 （二）四部门《意见》的制度设计和主要内容

　　 《意见》共44条，分为五部分，第一部分为“一般规定”，界定监护侵害行为的内容，规定四部门的工作原则和工作任务，第二部分为“报告和处置”，规定有关单位和个人发现监护侵害行为的举报义务；对公安机关受理举报、出警处置等工作提出具体要求，第三部分为“临时安置和人身安全保护裁定”，对受监护侵害未成年人的临时安置、监护情况调查评估等工作和人身安全保护裁定的申请、受理、执行等作出规定，第四部分为“申请撤销监护人资格诉讼”，规定诉讼主体资格、证据材料提供以及管辖法院，第五部分为“撤销监护人资格案件审理和判后安置”，规定法院审理程序、撤销监护人资格的具体情形、指定监护人的要求以及申请恢复监护人资格的条件等。会议材料编印了《意见》全文，我就不再赘述具体条文内容，扼要介绍《意见》的基本思路和核心内容。

　　 一是依法界定监护侵害行为具体情形。依法、科学界定监护侵害行为的具体情形，是及时、有效处置干预和救助保护未成年人的首要条件。虽然《民法通则》和《未成年人保护法》都规定人民法院可以依法撤销不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的监护人的监护资格，但相关法律、行政法规和规范性文件一直未对“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益”的具体情形作出具体、明确、细致的规定，导致社会公众、社会组织、行政部门和司法机关面对监护人不履行监护职责或侵害监护人合法权益事件时都感到无据可依，束手无策。经过深入研究和反复论证，根据法律规定、司法实践、行为后果和未成年人权益保护工作实际需要，《意见》严谨而慎重地确定了七种严重侵害未成年人合法权益的监护失当情形。

　　二是坚持未成年人权益优先和最大利益原则。有些人认为，国家没有权力和责任去剥夺和转移父母的监护权，还有人心存疑虑甚至质疑撤销和转移监护权是在纵容不负责任的父母。近年曝光的诸多恶性监护侵害事件充分警示：如果将未成年人硬推向不负责任的监护人，事实上就是把未成年人推向了一个危险的、缺乏救济的环境中，这将对未成年人的生命安全和合法权益造成巨大危害。国际社会共识和国内现实充分说明，对拒不履行监护责任、侵害未成年人合法权益的监护人，提请人民法院依法撤销监护人监护资格、另行指定监护人，确保未成年人得到妥善监护照料，并要求失职监护人依法继续负担抚养费用，这是贯彻落实未成年人权益优先原则，切实维护未成年人合法权益的具体而重要体现。另外，《意见》规定的紧急带离、临时安置、调查评估、案件审理、判后安置等具体工作环节和政策措施，时刻以未成年人利益为重,充分考虑未成年人身心特点并尊重未成年人意愿。鉴于家庭是未成年人最佳成长环境，《意见》还规定“对于经人民法院裁定依法转移监护权的未成年人，一年后可以通过收养的方式再次回归家庭、融入社会”。

　　三是严谨慎重撤销监护人监护资格。国际制度共识和实践经验表明，转移未成年人监护权是一套完整的法律制度和工作程序，是非常严谨、慎重、理性、完备的制度设计和法律规定，是当多种监护支持、监护干预措施已经无法有效帮助未成年人摆脱监护缺失或监护失当困境时不得已而为之的非常措施，是在极端情况下保护未成年人合法权益的特别措施。《意见》将撤销监护人资格限定在侵害未成年人权益的七种严重情形，并创设了教育辅导、调查评估、多方会商等多种机制，还规定了恢复监护资格的条件和程序，目的是尽量减少撤销监护人资格的情形，尽可能通过教育帮扶和监护监督服务维护亲情，促进未成年人与监护人的融合，促使未成年人回归家庭。但从未成年人权益优先和最大利益出发，《意见》规定监护人具有“性侵害、出卖未成年人”、“虐待、遗弃未成年人六个月以上、多次遗弃未成年人，并且造成重伤以上严重后果”和“因监护侵害行为被判处五年有期徒刑以上刑罚的”这三种严重情形的，一般不得判决恢复其监护人资格。

　　四是科学界定相关部门职责任务和工作机制。依法处理监护人侵害未成年人权益事件，必须在现行法律框架内明确和细化监护侵害行为处置措施和工作程序，明确人民法院、检察院、公安、民政等部门的职责，建立部门分工明确、紧密衔接的工作机制。《意见》明确，公安机负责及时制止监护侵害行为，在情况紧急时及时将未成年人带离监护人（护送交付给其他监护人、未保机构或送医救治），依法侦办案件，收集固定证据等。检察机关负责对构成虐待罪的监护侵害行为提起公讼，并告知未成年人、其他监护人或书面建议民政部门申请撤销监护人资格。人民法院主要职责是依法受理人身安全保护裁定申请，依法受理、审理撤销或恢复监护资格案件。民政部门在受害未成年人临时监护、家庭监护情况调查评估、家庭教育指导、申请人身安全保护裁定、监护权转移诉讼、判后安置等方面承担了大量具体而繁重的工作任务：一是及时接收公安机关带离护送来的受监护侵害未成年人；二是通过多种方式对未成年人进行生活照料，并提供心理疏导、情感抚慰等服务；三是组织开展监护指导、心理疏导等教育辅导工作，并对家庭监护情况进行调查评估；四是就受监护侵害未成年人是否适宜返回家庭或者符合申请撤销监护人资格情形进行多方会商；五是根据需要在诉讼前向人民法院申请人身安全保护裁定；六是主动或根据人民检察院的建议向人民法院申请撤销监护人资格，并提交调查评估报告等证据材料；七是根据人民法院判决担任指定监护人，承担受监护侵害未成年人的国家监护责任；八是将符合条件的受监护侵害的未成年人纳入社会救助和相关保障范围；九是设立未成年人救助保护机构，加强未保机构能力建设；十是动员引导社会力量参与，共同做好受监护侵害未成年人的保护工作。

　　 总体看，《意见》确定了“公安出警、处置、带离，民政接收、临时监护、调查评估、起诉、安置，法院受理、审理，检察院监督”等核心环节和关键流程，建立了依法处理监护人侵害未成年人权益行为的跨部门协作体系，确立了未成年人行政保护和司法保护有序衔接的工作机制。

　　 六是鼓励引导多元主体参与。在研究制定《意见》过程中，社会各界和一些部门建议民政部门承担更多职责和任务。但考虑到保护未成年人是全社会的共同责任，加之这项工作还处于起步探索阶段，有很多开拓性的制度设计和全新的工作任务，涉及多个工作环节和多项保护措施，需要跨专业、跨部门、跨地域的协作与支持，而民政部门职能和工作能力有限，还需要充分发挥相关职能部门、其他有监护资格人员和社会各方面力量的作用。因此，《意见》在发现报告、调查评估、提起诉讼等方面，都鼓励和引导多元主体共同参与：

　　 1.报告主体多元——《意见》规定，任何组织和个人都有权劝阻、制止或者举报监护侵害行为。学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构等单位及工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报。其他单位及其工作人员、个人发现未成年人受到监护侵害的，也应当及时向公安机关报案或者举报。

　　 2.临时安置主体多元——公安机关将受监护侵害的未成年人就近护送至其他监护人、亲属、村（居）民委员会或者未成年人救助保护机构予以临时紧急庇护和短期生活照料。

　　 3.诉讼主体多元——《意见》明确未成年人的其他监护人，祖父母、外祖母、兄、姐，关系密切的其他亲属、朋友，村（居）委会，未成年人父、母所在单位，民政部门及其设立的未成年人救助保护机构，共青团、妇联、关工委、学校等团体和单位都可以提起撤销监护人资格的诉讼。为鼓励社会力量提起诉讼，《意见》规定“人民法院受理撤销监护人资格案件，不收取诉讼费用。”

　　 4.调查评估主体多元——公安机关、教育部门、卫生部门、共青团、妇联、关工委等部门和法律服务机构、社会工作服务机构、公益慈善组织和志愿者等社会力量都可以参与受监护侵害未成年人家庭监护情况调查评估、多方会商、社会观护和监护监督指导等工作。

　　 （三）四部门《意见》的重要意义

　　 一是激活“撤销监护权”法律条款，对失职父母“亮剑”。将监护人不履行监护职责、无力履行监护职责或者侵害未成年人合法权益的行为和情形纳入社会治理议程和政府公共服务政策范围，是加强政府公共服务职能、创新社会治理、提升公共服务水平的直接体现。《意见》第一次明确了依法撤销监护人监护资格的条件，细化撤销监护人资格的监护侵害行为标准，明确撤销监护人资格的诉讼程序，为政府部门、群团组织、社会各界依法提出监护权转移诉讼，人民法院依法受理并作出裁判提供了明确的操作依据和判断标准。第一例由民政部门（徐州市铜山区民政局）提起撤销未成年人父母监护资格诉讼的案件，成为《意见》实施后的首例司法实践，最高人民法院评价该案“是对沉睡的撤销监护权法律条款的一种唤醒，具有极大的示范价值与标杆意义”。

　　 二是建立未成年人行政保护与司法保护协作机制。未成年人权益保护，尤其是未成年人家庭监护干预工作涉及较为复杂的法律问题、严谨的司法程序和较多的工作环节，需要行政干预和司法裁判的有序衔接。《意见》明确了依法处理监护人侵害未成年人权益行为的主要措施、基本流程、核心环节，确定了部门职责，并从信息共享、案件调查、临时安置、人身安全保护裁定、证据提供、判后安置等方面明确了部门协作程序，对未成年人行政保护和司法保护的制度衔接和工作协调作出了系统、细致的政策规定，有助于在现行法律法规和部门职能框架下，有针对性地解决未成年人受到监护侵害后发现难、起诉难、审理难、安置难等实际问题，为行政部门和司法机关履行法定职责，依法保护未成年人提供了明确、有力的政策依据和操作指引。

　　 三是明确国家监护责任，推动构建新型未成年人社会保护制度。未成年人不仅是家庭的，也是国家的，政府是未成年人最终的保护主体，这种理念已经得到世界各国的公认。国家监护责任要求政府积极履行相应的职责，在保护未成年人成长方面发挥积极的作用，一方面体现在政府是父母或者其他监护人履行监护职责的支持后盾，另一方面在父母或者其他监护人的监护出现问题时，政府可以通过一系列措施和程序对家庭监护进行干预，不能使未成年人处于无人监护或者其他危险的环境中，必要时直接承担监护责任，保障未成年人的安全。《意见》抓住了未成年人监护干预这个核心问题，规定了监护情况调查评估、临时安置、监护权转移诉讼、监护监督指导、国家代位监护等家庭监护干预措施，特别是从法律实施和政策执行层面解决了失职父母或监护人监护资格转移这个瓶颈问题，打通了未成年人保护制度中的关键节点和“最后一公里”，为推进构建以“家庭监护干预”为核心，以支持性监护指导、补充性监护干预、替代性照料抚育等保护服务为主要内容的新型未成年人社会保护制度提供了有力的政策支持。

　　 四是推动传统社会观念转变和监护干预意识觉醒。剥夺父母的监护权并不是制定印发《意见》的初衷，而是起到威慑作用，让那些敢冒天下之大不韪，置自己子女于危险境地的父母或其他监护人望而却步。《意见》的印发执行，尤其是徐州市铜山区案例，通过对法律规定的细化和实际执行，推动了社会观念的转变和意识觉醒，引导社会公众转变“未成年人是父母的附属品，父母打骂未成年人是家务事，甚至父母等监护人严重监护缺失，乃至侵犯未成年人的人身权与财产权，政府和外界也不得干涉”等传统的、不良的亲权观念和家庭监护观念，推动完善我国未成年人监护制度，推动学校、社区、社会组织等社会各方面力量和公安机关等行政部门积极介入监护侵害事件，保护未成年人合法权益。如本月初发生的“南京虐童事件”，学校老师主动发现报告疑似虐待线索，媒体舆论和社会组织纷纷跟进关注，呼吁行政部门进行调查、处置和干预，公安机关也及时采取了调查和处置措施，充分说明社会各界在对家庭监护进行干预方面已经开始达成一致共识，已经开始打破“孩子是父母的私人财产”、“打骂虐待孩子是家务事”等根深蒂固的传统思想观念。我相信，通过社会各界对相关典型案例和热点事件的研究讨论、介入调查和干预帮扶，未成年人“家庭监护干预”的星星之火可成燎原之势，政府和社会在特定情况下通过适当方式对未成年人家庭监护情况进行监督和干预的理念将会成为社会共识，并通过完善相关法律制度予以确认。