张世峰司长在全国农村留守流动儿童关爱服务试点工作会议上的讲话

非常感谢全国妇联邀请参加这次会议，也非常荣幸有机会深入学习了解全国农村留守流动儿童关爱服务体系试点工作进展情况，特别是相关部门和试点地区的实践经验、有益探索和成功做法。下面我代表民政部社会事务司交流三个层面的想法和考虑。

    一、衷心感谢全国妇联等相关部门的努力付出和工作成绩

据了解，全国妇联、教育部等五部门自2011年底开展全国农村留守流动儿童关爱服务体系试点工作。刚才五个试点地区负责同志介绍了试点工作基本情况和相关经验，我听后感到试点地区党政领导高度重视农村留守流动儿童关爱服务工作，试点工作扎实推进，亮点突出。比如，山东省泗水县对农村留守儿童进行动态监测评估，加强校外活动场所和学校服务平台等关爱服务阵地建设，加强监护教育指导、安全自护教育和照料帮扶；河南省通许县构建县、乡镇、村（居）社区三级工作网络，引导社会力量参与，开展多项关爱服务活动；重庆市垫江县对留守儿童进行调查登记，通过托管家园、爱心家庭和寄宿学校进行替代照料，引导社会力量进行结对帮扶，上海市闵行区推动义务教育等公共服务均等化发展，积极开展流动儿童关爱服务活动；湖南省妇联着力建设省级农村留守儿童信息数据库并加强数据研究应用，这些具体举措和创新做法为摸清情况、找准问题、完善政策措施、构建关爱网络、探索服务模式积累了有益经验。教育部基础教育一司王定华司长也全面、详实地介绍了教育部门开展义务教育阶段农村留守流动儿童关爱服务工作情况，充分表达了教育部门深入做好留守流动儿童关爱服务工作的态度。

    多年来，全国妇联、教育部等相关部门和单位持续深入地开展农村留守流动儿童关爱服务工作，多次印发关于做好农村留守儿童关爱服务工作的政策文件，指导推动地方妇联组织和教育系统充分发挥机制灵活、贴近一线、动员及时、体系完备的组织优势和工作特点，开展了一系列丰富多样的关爱活动，付出了很多辛苦和努力，积累了较为丰富的实务经验和理论研究成果。在此，我们应该对全国妇联、教育部等相关部门在农村留守流动儿童关爱服务工作中展现出的开拓进取、勇于创新、迎难而上、主动作为的精神“点赞”，表示衷心的感谢。

    二、民政部门开展农村留守流动儿童关爱服务工作基本情况

    民政部门立足自身职责，充分发挥职能特点和工作优势，将农村留守流动儿童关爱服务工作纳入自2013年6月开展的未成年人社会保护试点工作之中，予以系统研究，统筹谋划，整体推进。在此，我简要介绍未成年人社会保护试点工作进展情况：

    民政部推动开展未成年人社会保护试点工作，目的在于落实民政部门承担的未成年人监护兜底职责，推动流浪未成年人救助保护制度的转型升级，延伸拓展民政部门在未成年人保护工作方面的职能，推动构建以监护干预为核心的新型未成年人社会保护制度，探索建立“监测预防、发现报告、帮扶干预”联动反应机制，构建覆盖城乡的未成年人社会保护网络，形成“家庭、社会、政府”三位一体的未成年人社会保护工作格局，保障未成年人在遭遇生存困难、监护困境和成长障碍时能够得到妥善的生活照料、支持帮扶等服务。

    目前，民政部已确定了98个国家级试点地区，各省（区、市）确定了106个省级试点，江苏、四川、湖北、江西、辽宁、贵州等6省在各地市均确立了试点县（市、区），实现试点工作在地市级全覆盖。试点地区在用好用足现有法规政策的基础上，在争取党政领导重视、建立组织领导机制、整合政策制度资源、明确部门职责分工、延伸救助保护对象范围、拓展救助保护机构功能、引导社会力量参与等方面创造了很多有效做法和先进经验，初步建立了集监测预防、发现报告、评估转介、帮扶干预为一体的未成年人社会保护工作机制，取得了比较明显的成效。概括起来主要有以下几点：

   （一）组织领导机制基本建立。试点地区通过党委、政府印发试点工作方案，整合制度、部门和社会资源，建立了党政领导、民政牵头、部门协同、社会参与的试点工作领导机制。江苏、陕西省以领导协调小组名义出台试点工作方案，湖北省民政厅会同综治办、教育厅、团省委等部门联合下发试点工作方案。77个国家级试点地区、68个省级试点地区建立了由市（县）领导担任组长、相关职能部门主要负责人为成员的试点工作领导小组。试点地区定期召开领导小组会议，充分发挥成员单位的优势资源，解决试点工作推进过程中的难题。 试点地区还建立了督查、考评机制，定期对职责落实、协作配合、实际成效等情况进行督导检查和考核评估，并纳入地方党委政府年度考核、综治考评等范围。

   （二）救助保护范围积极拓展。试点地区积极延伸工作对象，将救助保护对象从传统的流浪乞讨未成年人向面临生存困难、监护困境、成长障碍的未成年人延伸，特别是将近年来出现问题频率高、社会舆论关注多的困境未成年人，具体包括因监护人服刑、吸毒、重病重残等原因事实上无人抚养的未成年人；遭受家庭暴力、虐待、遗弃等侵害的未成年人；缺乏有效监护和关爱的留守流动未成年人；因家庭贫困难以顺利成长的未成年人；以及自身遭遇重病重残等特殊困难的未成年人等，列为救助保护对象，主动帮助其解决生活、监护、教育、发展等问题。试点地区不断拓展救助保护机构职能，石家庄、桂林等44个试点地区经编制部门批准，将“流浪未成年人救助保护中心”更名转型为“未成年人保护中心”，成为未成年人社会保护的重要平台和服务载体。

   （三）社会保护网络逐步完善。试点地区根据“属地管理、分级负责”的原则，明确各层级工作内容和职责范围，有效整合层级资源，发挥网络优势，构建“市、县、乡镇（街道）、村（居）”四级联动、纵向到底、横向到边、覆盖城乡的未成年人社会保护网络。安徽省池州市在市、县（区）、乡镇（街道）、村（居）委会设立未成年人保护中心，并在市未成年人保护中心内设了未保工作指导中心和信息受理中心，湖北省荆州市等试点地区在社区设置未保专干，着力健全未成年人四级保护网络，为统筹推进发现报告、转介帮扶、业务指导等具体工作提供了组织保障。

   （四）发现报告机制全面建立。试点地区不断强化发现报告机制，通过多种途径了解、掌握困境未成年人信息：一是积极开展摸底排查，发挥村（居）、社区贴近群众的优势，设立村（居）、社区未保专干，建立困境未成年人台帐，动态监测掌握情况，仁寿、泰安、泰州、南通等地先后开发、启用了未成年人社会保护信息录入系统；二是建立部门信息通报机制，与公安、法院、司法行政、教育、医疗等单位建立部门通报、学校报告、医院举报等制度，及时掌握重点未成年人情况；三是设立热线电话，122个试点地区通过整合12349公益热线、救助保护热线或市长热线、青年服务热线以及建立网络信息平台等方式，积极受理响应有关部门、组织、社会群众报告的困境未成年人信息。

   （五）转介帮扶机制有效运转。各试点地区建立部门联动和转介帮扶工作机制，积极开展困境未成年人调查评估，根据困境未成年人及其家庭的调查评估情况、风险等级和实际需求，协调相关部门、社会力量为其提供分类帮扶。需要经济帮扶的，及时将其纳入城乡低保、孤儿保障范畴或落实临时救助、医疗救助等政策。需要监护指导的，通过妇联、共青团组织、残联等部门或专业力量给予教育辅导、心理疏导、监护随访等服务，提升家庭监护能力。对失学辍学未成年人，协调教育部门牵头落实义务教育、特殊教育等帮扶措施。需要替代照料的，试点地区民政部门主动为服刑人员子女等事实无人抚养的未成年人提供养育照料服务，会同人民法院等部门协助困境家庭做好变更监护、委托监护等工作。针对留守流动儿童放学后无人监护管理问题，湖北省荆州市等试点地区动员民办社会工作机构在留守流动儿童集中的社区建立“四点半学校”，为放学后的留守流动儿童提供提供课业辅导、文体活动等社会服务，有效填补了这一“管理真空”。另外，试点地区对已采取帮扶措施的困境未成年人实施跟踪回访，不断改进服务水平。

    （六）政策创制取得重大进展。2014年12月，民政部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（法发〔2014〕24号，以下简称《意见》）。《意见》明确了依法撤销监护人监护资格的条件，细化撤销监护人资格的监护侵害行为标准，明确撤销监护人资格的诉讼程序，建立了未成年人行政保护与司法保护衔接机制，为依法处理监护人侵害未成年人权益的行为提供了有力的法律依据，打通了“失职父母或监护人监护资格转移”这个关键节点和“最后一公里”，破解了未成年人社会保护试点工作中的瓶颈问题，为推动建立以家庭监护干预为核心的新型未成年人社会保护制度提供了有力的支持。

    总体来看，各地试点工作从未成年人保护工作机制建设到具体服务流程，从困境未成年人风险评估标准到部门联动帮扶，都形成了较为完备、规范的工作体系和操作蓝图，可复制、可操作性强，为全面推进未成年人社会保护工作摸索出了有效的工作路径和基本框架。试点工作进展情况、实践成果和初步成效得到了相关部门和社会各界的广泛关注和充分肯定。全国人大常委会在2014年《未成年人保护法》执法检查报告中充分肯定了未成年人社会保护试点工作成效，并明确建议“民政部及有关部门要在总结试点经验基础上，推动建立以家庭监护为基础，以社会监督和国家干预为保障的监护制度”。2014年底国务院办公厅印发的《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》明确提出要“建立儿童社会保护工作机制和服务网络，将救助保护机构扩展为社会保护转介平台，面向社会开展儿童权益保护服务，最大限度改善困境儿童生存状况。”今年两会政府工作报告已将“建立未成年人社会保护制度”纳入2015年政府工作要点，这说明全面开展未成年人社会保护工作，建立未成年人社会保护制度符合全面深化改革精神，得到国务院领导同志的认可，已经成为当前一项重要而又紧迫的任务。

    另外，民政部还指导推动各地民政部门从基本生活保障、医疗救助、社会融入、支持社会组织参与等方面，帮助农村留守流动儿童及其家庭解决实际困难。一是切实保障农村留守流动儿童基本生活，将所在家庭人均收入低于当地城乡最低生活保障标准的农村留守儿童纳入最低生活保障范围，2014年农村低保对象中共有440余万未成年人。二是将符合条件的农村留守流动儿童列为医疗救助重点对象，资助参合参保，提高患有重特大疾病贫困家庭儿童的医疗救助比例和水平。三是建立健全孤儿和艾滋病病毒感染儿童基本生活保障制度，为60余万孤儿和艾滋病病毒感染儿童发放基本生活费。四是推动各地进一步加强社区服务设施建设，健全社区服务体系，改善外来务工人员及其子女与当地社区的融入状况。五是为社会力量申请成立面向留守流动等儿童提供服务的社会组织提供政策咨询、依法登记等服务，将为留守流动儿童提供社会服务的社会组织列入中央财政支持社会组织参与社会服务项目重点资助支持范围。

    三、推进留守儿童关爱服务工作的初步思考

    党的十八届三中全会决定重要举措任务分工和今年两会政府工作报告任务分工中都将“健全农村留守儿童关爱服务体系”工作交由民政部牵头负责，凸显了政府在保护社会弱势群体工作中的兜底保障职责和责任主体地位，我们深感使命光荣、责任重大。民政部李立国部长、邹铭副部长高度重视农村留守儿童关爱服务工作，多次召集相关司局开会研究部署，表示民政部将坚决贯彻落实中央决定和工作要求，责无旁贷、义务反顾地承担好、落实好这项工作的牵头任务。当然，留守儿童关爱服务工作涉及面广，政策性、综合性都很强，民政部在发挥自身职能优势开展留守儿童关爱服务工作的同时，更要通过建立民政部牵头的领导协调机制和部门联动协作机制，充分发挥相关部门和单位的职能优势和工作资源，群策群力，一起努力，共同做好留守儿童关爱服务工作。关于下一步如何推进农村留守儿童关爱服务工作，我个人有以下几点初步思考，借此机会与各位领导和同志们交流探讨：

    一是健全完善部门协作和领导协调机制。农村留守儿童关爱服务工作不同于传统的、单项的部门职能工作，涉及面广，政策性、综合性都很强，工作对象是特定群体而非具体事项和专业领域，情况各异，需求多元，关爱服务内容多种多样，需要综合施策，多元服务，涉及不同部门、各类群团组织和社会公众参与。多年来的实践探索和试点地区的工作成果充分证明，健全农村留守儿童关爱服务体系，必须在中央层面建立立体化的、强有力的部门协作机制，必须在地方层面建立党政领导牵头的领导协调机制，推动形成部门协作配合，社会共同参与的留守儿童关爱服务工作机制和工作合力。

    二是以家庭监护干预为核心构建关爱服务体系。实践探索经验和理论研究成果表明，农村留守儿童主要面临的是家庭监护缺失或家庭监护能力不足的问题，应该围绕家庭监护干预这个核心问题和关键环节探索构建农村留守儿童关爱服务体系。一要针对农村留守儿童隔代监护、亲友看护较多的问题，建立家庭监护监督机制和服务体系，通过协助委托监护、定期家庭监护随访、家庭教育指导和必要生产生活帮扶支持等措施，帮助外出务工父母妥善确定委托监护人，帮助爷爷奶奶等监护人和受委托监护人提升监护能力。二要针对部分农村留守儿童无人监护或监护人无力监护而处于监护缺失的问题，建立替代监护机制和服务体系，通过学校照管、亲属照料、委托代养、临时监护等多种替代照料方式，确保家庭监护缺失的农村留守儿童得到妥善照料。三要针对农村留守儿童缺少心理关爱问题，建立家庭教育服务体系，对外出务工父母进行监护责任教育和引导，提升强化其监护责任意识，督促其加强与留守儿童的情感联系，及时了解掌握孩子学习、生活、健康状况。

    三是充分发挥以学校为主体的关爱服务阵地作用。关爱服务阵地是不可或缺的重要载体和工作保障。学校是开展农村留守儿童关爱服务工作的重要场所、基础平台和主要阵地。教育部等部门开展的义务教育阶段农村留守儿童关爱服务工作为健全留守儿童关系服务体系打下了坚实的基础，下一步应该继续发挥教育部门的系统优势和工作资源，会同相关部门做好农村留守儿童的调查摸底、家庭教育指导、家庭监护随访、替代照料、心理关爱、安全自护教育等工作，构建以学校为主要依托，以社区服务设施、公共服务机构为辅助的农村留守儿童关爱服务网络，实现家庭监护、学校关爱和社区服务的有机衔接。

    四是充分鼓励引导社会力量参与关爱服务工作。民政部门具体承担社会组织管理、社会工作人才建设和社区服务体系建设等工作，积极推动各部门和地方在公共服务和社会管理领域实现社会组织、社会工作者和城乡社区的联动协作和合力效应。新一届中央政府多次强调，要重视发挥社会主体在公共服务中的作用。农村留守儿童面临生活、监护、心理、发展等多方面、复合性的问题，仅靠政府部门提供的公共服务还无法满足其多元化、多层次的需求，需要在督促家庭及其监护人履行监护照料职责的基础上，充分动员社区、社会组织、志愿者等社会力量做好农村留守儿童关爱服务工作。要整合社会各方资源加强留守儿童关爱服务场所建设，引导社会组织、社工机构、爱心企业、志愿者等社会力量，通过多种方式参与留守儿童托管照料、心理疏导、课外辅导、家庭教育指导、监护随访和评估、家庭团聚等关爱服务，形成多方参与的社会关爱帮扶服务网络。

    五是统筹推进留守流动儿童关爱服务体系与未成年人社会保护试点工作。全国妇联、教育部等部门自2011年底开展留守儿童关爱服务体系试点工作，民政部开展的未成年人社会保护试点工作也将缺乏有效关爱的留守儿童群体纳入保护范围，各试点地区都在积极搭建为留守儿童提供关爱服务的渠道和平台，为健全农村留守儿童关爱服务体系积累了有益经验。两项试点工作虽然切入角度不一样，但是聚焦的问题是一样的，工作目标是一样的，都是为了帮助面临生存困难、成长障碍和监护困境的未成年人及其家庭解决实际问题，推动建立未成年人保护新机制、新方法和新制度。我们建议统筹开展和协调推进两项试点工作，围绕建立困境未成年人发现报告机制、加强家庭监护服务和监督、开展困境未成年人分类帮扶、构建未成年人社会保护服务网络、健全未成年人保护工作机制等重点内容和主要目标进行试点探索，推动建立以家庭监护干预为核心，集“监测预防、发现报告、帮扶干预”于一体的新型未成年人保护制度。

    下一步，我们将会同全国妇联、教育部等部门深入调研留守儿童关爱服务工作，进一步摸清留守儿童底数，梳理政策需求，并召开部门协调会议，分析关键问题和核心环节，理清工作思路，研究拟定具体政策措施，商定具体工作方案，协调推进两项试点工作，进一步健全领导协调机制，加强部门协作配合，细化政策措施，推动各地完善关爱服务工作体系，扎实开展关爱服务活动，实实在在帮助留守儿童及其家庭解决生活、教育、监护、发展等方面的问题和困难，构建起帮助留守儿童健康成长、促进社会和谐发展的良好格局。